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史志理论

试论史志立法的紧迫性与必要性


发布时间:2019年07月28日

摘要: 史志立法,是新时代赋予地方志工作的新任务。本文主要从顺应改革发展大局、传承中华文脉、改变方志现状、贯彻习总书记讲话、推动史志事业发展等方面,阐释了史志立法和地方志机构行政定性的紧迫性和必要性。

关键词: 史志立法;中华文脉;行政机构

今年4月19日,中国地方志指导小组秘书长、中国地方志指导小组办公室(以下简称“中指组”) 党组书记、主任冀祥德到宁德市方志委调研并召开“史志立法建议”座谈会。福建省方志委主任陈秋平、副主任林浩及部分人员,宁德市方志委全体人员、所辖各县(市、区)方志委主任参加会议。冀祥德是北京大学法学博士,具有丰富的立法经验。他提出,史志立法建议,正当其时,这是顺应改革发展大局、传承中华文脉、改变方志现状、贯彻习总书记讲话、推动史志事业发展的重大举措和基本保证。与会代表围绕史志立法工作进行了热烈讨论,一致认为这是关乎国家文化安全、关乎中华文化传承发展的大事,是全面落实依法治国战略的重要内容。

一、史志立法是全面依法治国的必然要求

法律是治国之重器,良法是善治之前提。

“小智治事,中智治人,大智立法。”古往今来,成功的执政者,无不视立法为治国之要务。党的十九大报告指出:“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”;“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”;“建设社会主义法治文化。”十九大关于法治的论述十分丰富,最大特点就是提出“全面依法治国”,要建设“中国特色社会主义法治体系”,其中的“全面”和“体系”字眼,反映了法治工作的全覆盖和系统性。为此,党中央成立了全面依法治国领导小组,加强对法治中国建设的统一领导。同时,作出修改宪法的决定,宪法修正案 (草案) 将宪法序言第七自然段中“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”。从“法制”到“法治”,虽仅一字之差,却反映了我党依法治国理念和方式的新飞跃。做这样的修改,有利于推进全面依法治国,建设中国特色社会主义法治体系,为党和国家事业发展提供根本性、全局性、稳定性、长期性的制度保障。

在这样的时代背景下,我们开展任何工作都要有法律的依据,特别是具有“行政管理” 职能的部门,要“依法执政、依法行政”,必须以法律为准绳。地方志工作所依据的 《地方志工作条例》 (以下简称 《条例》),赋予了各级地方志机构“组织、指导、督促和检查”的行政职能,作为一部行政法规,在推动地方志工作中发挥过重要作用,但因缺乏法律的权威性,已经不能适应依法治国、依法治志的要求。同时, 《条例》 规定的内容也有很大局限性,仅定位在志书与年鉴的书籍编纂,而不是定位为一种“事业”。实际上,地方志工作包括了志书、年鉴与地方史的编纂与管理,方志馆的建设与管理,资料征集与管理,志书开发利用与管理等系统内容。因此,亟待从法律层面对地方志工作重新定位。

二、史志立法是传承中华文脉所赋予的责任

我国宪法序言的第一句话写道:“中国是世界上历史最悠久的国家之一。”中国作为一个有着几千年延续不断文明史的国家,“家谱、地方志、国史”的历史记载是其三大“宝典”,每个宝典都以其特殊方式记载历史,并追溯家族、地方和国家的发端。所以,党中央、国务院 《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》 (可以下简称“意见”) 第三部分“重点任务”,特别强调了“史志”编纂工作,指出“加强党史国史及相关档案编修,做好地方史志编纂工作,巩固中华文明探源成果,正确反映中华民族文明史,推出一批研究成果”。第四部分“组织实施和保障措施”,提出了文化法治环境建设,指出“加大涉及保护传承弘扬中华优秀传统文化法律法规施行力度,加强对法律法规实施情况的监督检查。充分发挥各行政主管部门在传承发展中华优秀传统文化中的重要作用。”《意见》 所说的“ 巩固中华文明探源成果”,充分肯定了党史、国史与地方史志的编纂,在承载中华文明中所发挥的重要作用,视“史志”为一体,而纳入统一框架之中。 《意见》 强调要加大“法律法规施行力度”和充分发挥“各行政主管部门”的重要作用,说明史志编纂的主体单位是“行政部门”,必须是依法编史修志。在中国历史上,修志历来都是政府的行政行为。志书一直被称为“官书”、“官志”,是由地方行政官员组织人员编修,或地方长官亲自担任志书的主编。如 《寿宁待志》 主编冯梦龙是寿宁县令; 《福宁府志》 主编李拔是福宁知府;初唐史官房玄龄,后来成了唐太宗的宰相。因此,《意见》 强志坛修志的主体单位是“行政部门”,延续了历史的经验做法,肯定了地方政府在修志工作中的主体作用。

三、史志立法是改变方志现状的根本出路

当前,各地地方志工作的现状如何?让我们先看一组统计数字:至2017年末,全国第二轮三级志书出版总完成率超过50% 的只有10个省市。三级志书共出版2464部,占规划总数的44% 。其中,省级562部,占24% ;地市级181 部,占46% ;县级1723部,占59% 。至2017年8月, 《福建省志》 分志计划编修总数83部, 已出版34部,占总数的41% ;市、县 (区) 志计划编修 93 部, 已出版 35部,占总数的 37.6% 。宁德市至2017年底,规划出版10部, 仅出版3部,占30% 。全国二轮修志启动至今有13年。按这样的进度,修一部志书至少平均用时20年。在如今飞速发展的新时代,地方志部门的工作效率值得反思。人们禁不住要问, 是修志工作本身的难度,还是地方志系统缺乏人才?是缺乏修志人才,即方志队伍自身的原因,还是其他体制、机制性的问题?

业内人士都知道,修志是一项浩大工程, 单凭地方志一个部门的力量,绝对不可能完成。就县级而言,需要“举全县之力”。现实工作中,县市方志部门主要起宣传发动、任务分配、人员培训、督导检查,以及收稿、汇稿、统稿、审查验收、交付出版等行政及业务工作。宁德9县(市)方志部门历来配备的主任、副主任都是从党政机关或乡镇公务员队伍调来的,都不是事业单位干部,更不是方志业务干部,他们所行使的也都是行政职能。就是说,县级地方志工作的开展,要完全依赖行政手段。但是,上级部门所关注的是修志业务, 尤其国家层面没有专门的行政主管部门,而是挂靠中国社科院,所以,在行政运作方面缺乏法律依据,无力解决基层存在的现实问题。以致于出现行政与业务两头弱化的现状,干部队伍积极性得不到有效调动,人才潜能得不到充分激发,并导致方志工作总体上被弱化和被边缘化。针对这一问题“症结”,我们必须“对症下药”。那就是,必须要有法律的保障,以强化主管部门的行政作为。

四、史志立法是推动史志事业发展的时代呼唤

如今的地方志工作,不是简单地编纂一本志书,而是突破了“一本书主义”的束缚,由一项工作向一项事业的转型升级。即志书编修、年鉴编纂、方志馆建设、地方史编写—“四驾马车”,统筹并进、协调发展,同时是志书、年鉴、方志馆、地情网、数据库、地方志资源开发利用、期刊、学会、理论研究、地方史“十业并举”。如福建省方志委成功举办“与历史同行”—喜迎十九大“方志之夜”文艺晚会,在全国首开用文艺晚会形式表现方志文化的先河;还推出了“影像方志”,以生动活泼的方式记录历史名镇、名村,让方志工作“立”起来、“活”起来;如结合精准扶贫和习近平总书记在宁德工作期间“三进下党乡”“三上毛家坪”访贫问苦的经历,与宁德市方志委在寿宁下党乡和福安毛家坪村建成全省首批农村方志书屋,有效地将方志文化向农村延伸……

此外,地方史的编纂工作也纳入地方志工作。 《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》 更提出了“党史、国史”的编纂任务。面对时代发展的新形势,国家方志机构不失时机地提出了地方志事业发展的“两个一百年”奋斗目标,即在中国共产党成立一百周年时,实现省省有志鉴、市市有志鉴、县县有志鉴的伟大文化创举;到中华人民共和国成立一百周年时,完成 《中华人民共和国国志》 的编纂,实现志鉴各系统、各领域的全覆盖。同时,以实现“两全目标”为核心,编制了 《全国地方志事业发展规划纲要 (2015—2020 年)》,由国务院办公厅印发,体现了在国家层面上首次对全国地方志事业发展进行全面系统的顶层设计。这些宏伟目标,正是着眼于党和国家事业发展全局而提出来的,表明地方志事业已经跨入了与国史接轨、史志并举、存史资政教化同步推进的全面发展的新时代。要完成这一目标,以目前地方志工作机构的力量和定位,是难当重任的。为适应史志事业发展的新形势,必须首先解决史志工作机构的行政定性和地方政府的主体责任。为此,中指组提出的“史志立法建议”文稿第五条政府职责,第六条部门职责,第十条管理主体,第三十八条法律责任都相应提出了明确要求。所以,当务之急,是要推动史志立法得以顺利通过,有了行政支撑和法律保障,才能确保史志事业发展宏伟目标的如期实现。

五、史志立法是贯彻习总书记当年讲话的实际行动

我们知道,习近平新时代中国特色社会主义思想的形成,来自他在不同地方主政的社会实践与思想升华,他时任宁德地委书记所形成的“摆脱贫困”思想,上升到国家层面的“精准扶贫”,成为我党践行“为人民服务”宗旨的治国方略之一。同样,1989年8月12日,习近平在宁德地区地方志工作会议上的讲话,所体现的“历史观”,与他在十八大以来一直强调的重视“中华传统文化”历史,也是一脉相承的。所以,习近平总书记当年在宁德地方志工作会议上的讲话精神,应当成为史志立法的重要依据。

首先,他把阅读史志作为到地方开展工作的“第一件事”。他说:“我来这里的第一件事,就是要看府志、县志。要马上了解一个地方的重要情况,就要了解它的历史。了解历史的可靠的方法就是看志。……过去,我无论走到哪里,第一件事就是要看地方志。”其次,他对修志工作的系统性、复杂性、艰巨性有着清醒认识。他说:“修志是一项系统工程,工作量浩大,要靠上下同步,左右协作,靠部门完成分志,靠地、县方志办来完成总纂工作。从我们地区来讲是这样,从省里来讲就更复杂了。既要有‘人自为战’的主动进攻意识,又要有‘海、陆、空’各军兵种协同作战的群体意识;不要互相封锁资料,也不要互相扯皮,要确保这个浩大工程的完成。这项工作确实不容易。所以我在这里强调,各级领导务必充分重视这项工作,加强修志工作的领导,分管领导要具体抓这项工作。”而他自己当年就率先垂范,与时任宁德地区人大主任的吴敦诚一起参加会议。

再次,他主张把修志经费纳入财政预算。他说:“有人讲我们穷,我们就是要‘地穷’ 志不能短,修志也不能短。虽然我们财政穷, 但修志这个钱还是要挤出来。地县财政要把修志经费列入预算。同时,也得多渠道筹集一些经费。按规定,各分志的经费是由修志单位统筹解决。”他形象地以“地穷志不能短”来说明就算财政困难,也要保障修志经费。

同时,他还把修志视为一项事业。他说:“现在存在一些不良的倾向,有的领导强调工作忙,把修志当作一个‘软任务’,摆不上议事日程;有的是中心工作或临时任务一来,就把修志人员抽走,修志工作停停打打,这样做不利于修志工作的开展。修志工作如果要抓, 如果认为是一项重要工作,就要一气呵成,不要停停打打。要当个事业来办,把它作为社会发展的基础工程,把它作为一种有文化的表现,也作为一种有远见的表现,一定要把这项工作摆在议事日程上。各级领导,各部门领导,在你离任之后,仍然还能够使人们想起来的一项工作,我看也莫过于此。”

最后,他重视修志人才的培养,把修志视为一件相当“得志”的事情。提出“要眼睛向下、向内发现人才,眼下要用好现有人员,发挥现有人员的积极性。……可以在本地区、本部门物色、培养一些有志于修史的大学生充实修志队伍。”他指出:“修志是一件相当‘得志’的事情”。修志人员“正在为地区做一件功德无量的善政。”所以,他希望“各级领导峡对修志人员要督促、培养、鼓励。要关心他们的生活待遇和政治成长。”

六、史志立法是全国地方志机构的重要使命

史志立法,关系到地方志机构的行政定性,关系到地方志工作队伍的稳定发展,关系到史志事业的长远发展,应该引起地方志系统的高度重视,将其纳入各级方志机构的重要工作。上下协同,齐心协力,共同推动成功立法。

其一,要在地方志系统内统一思想,充分认识史志立法的紧迫性和必要性。其二,上级部门要运用多种方式宣传全国范围内“依法治志”的经验做法,供各地互相借鉴,如在地方志刊物刊载有关史志立法方面的文章等。其三,通过召开学术研讨会方式,研讨依法修史治志的理论依据和现实要求,如“南岳衡山杯”首届全国地方志系统优秀论文评奖活动, 以“依法治国与依法治志”为主题,就是一个很好的开端。其四,上级地方志机构在制定督查方案时,应该区别主体责任,特别要突出督查下级地方政府的主体责任。因为地方志工作“一纳入、八到位”的多数条款是针对各级政府而言的,如“认识到位、领导到位、机构到位、编制到位、经费到位”,就属于地方政府领导的责任范畴。其五,要积极争取在新一轮机构改革中,为地方志机构行政定性,尤其是呼吁设立国家史志行政管理部门,作为主管全国史志事业,统筹规划、组织管理、检查指导全国史志工作。

责任编辑:向明